云南省日前印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》明確，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)新建項(xiàng)目要廣泛采用 PPP模式。陜西、貴州日前也發(fā)布了推進(jìn)PPP三年行動(dòng)計(jì)劃（2017年—2019年），其中陜西提出力爭(zhēng)三年內(nèi)開(kāi)工建設(shè)PPP項(xiàng)目300個(gè)，總投資 4000億元，貴州將篩選出1000個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)推進(jìn)。
從2014年起至今，短短三年多的時(shí)間，全國(guó)PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額已突破 16萬(wàn)億元，PPP市場(chǎng)的火熱也帶來(lái)了上市公司PPP訂單和業(yè)績(jī)的倍數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。不過(guò)，在高速增長(zhǎng)的背后，PPP項(xiàng)目暴露出明股實(shí)債、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、偽 PPP等諸多亂象。多位專家向中國(guó)證券報(bào)記者表示，目前一個(gè)新的傾向是，一些地方政府試圖過(guò)度利用鼓勵(lì)政策，借道政府性基金，來(lái)突破PPP項(xiàng)目10%紅 線，這將導(dǎo)致PPP泡沫化，增加未來(lái)負(fù)債累積爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。
火爆市場(chǎng)助推業(yè)績(jī)高增長(zhǎng)
碧水源公布的2017年半年報(bào)顯示，2017年上半年公司實(shí)現(xiàn)歸屬于上市公司股東的凈利潤(rùn)為5.34億元，同比增長(zhǎng)97.73%.“取得上述業(yè)績(jī)的原因主要是在國(guó)家加強(qiáng)環(huán)保生態(tài)建設(shè)的大背景下，較好地抓住了PPP政策的機(jī)遇，保持了增長(zhǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)?！惫径麻L(zhǎng)文劍平告訴中國(guó)證券報(bào)記者。
更重要的是，今年的PPP新訂單如雪花般飄來(lái)，為公司未來(lái)業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)進(jìn)一步奠定了基礎(chǔ)。碧水源的半年報(bào)業(yè)績(jī)電話會(huì)議吸引了多達(dá)106家機(jī)構(gòu)的153人參加，董秘何愿平告訴投資者，“我們上半年的訂單量已經(jīng)和去年全年的訂單量差不多了，約190億元的訂單中，PPP的訂單就有146億元?！?/p>
PPP市場(chǎng)的火熱使參與方的競(jìng)爭(zhēng)也愈加激烈。在今年6月阜陽(yáng)市城區(qū)水系綜合整治PPP項(xiàng)目的述標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，包括大型國(guó)企、水業(yè)龍頭在內(nèi)的57家企業(yè)同臺(tái)競(jìng)標(biāo)此140億元項(xiàng)目，現(xiàn)場(chǎng)非?；鸨?。
央企更是成為PPP拿單大戶。以中國(guó)建筑（9.770， -0.13， -1.31%）為例，公司上半年就已獲取PPP項(xiàng)目約200個(gè)，計(jì)劃?rùn)?quán)益總投資額約3170億元，預(yù)計(jì)帶動(dòng)施工合同額約4900億元?！霸谶@一輪的PPP推進(jìn)中，經(jīng)過(guò)兩年多的努力，公司已經(jīng)在PPP領(lǐng)域取得了領(lǐng)先的優(yōu)勢(shì)。”中國(guó)建筑總經(jīng)理王祥明在接受中國(guó)證券報(bào)記者采訪時(shí)表示。
上市公司在PPP帶動(dòng)下呈現(xiàn)出的快速發(fā)展勢(shì)頭背后，是全國(guó)PPP投資目前火熱的發(fā)展態(tài)勢(shì)。Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2017年7月，PPP總?cè)霂?kù)項(xiàng)目數(shù)13599個(gè)，總投資16.54萬(wàn)億元。其中，已簽約落地的項(xiàng)目2134個(gè)，投資額為3.52萬(wàn)億元，PPP項(xiàng)目落地率為34.4%.自2016年1月末至2017年6月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)月均增長(zhǎng)項(xiàng)目386個(gè)、投資額4842億元，PPP項(xiàng)目需求還在持續(xù)加大。
今年上半年P(guān)PP落地率顯著提高。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月末，PPP項(xiàng)目落地495個(gè)、投資額1.24萬(wàn)億元，落地率達(dá)到71%.同時(shí)，下半年P(guān)PP的發(fā)展速度有望進(jìn)一步加快。國(guó)家發(fā)改委8月16日公布的下半年工作重點(diǎn)中提到，下半年發(fā)改委將推動(dòng)各地運(yùn)用多種PPP運(yùn)作模式，盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。多管齊下加大PPP項(xiàng)目推動(dòng)力度，促進(jìn)民間資本參與PPP項(xiàng)目。研究出臺(tái)進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力的政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
亂象暴露引發(fā)監(jiān)管趨嚴(yán)
在PPP行業(yè)火爆的背后，一些地方政府不規(guī)范的亂象也不斷暴露，引起了相關(guān)主管部門的重視。8月1日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布了財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副部長(zhǎng)史耀斌在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話。史耀斌認(rèn)為，目前，一些地方政府通過(guò)PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，變相舉借債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，債務(wù)率甚至超過(guò)了警戒線，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)點(diǎn)。為此，要把防風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置上，防控地方政府債務(wù)過(guò)快上升，堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP“雙庫(kù)”專家薛濤表示，PPP一個(gè)新出現(xiàn)的突出問(wèn)題是，政府要求PPP項(xiàng)目支出不超過(guò)每年政府預(yù)算支出總額的10%，但存在少數(shù)地方政府財(cái)評(píng)不規(guī)范，有借彎道突破10%紅線的跡象，帶來(lái)未來(lái)的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。
他介紹，雖然財(cái)金90號(hào)文，即《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》開(kāi)了個(gè)口子，即“對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目”，然而政府性基金以收定支專款專用的規(guī)定非常嚴(yán)謹(jǐn)。
“有些地方PPP項(xiàng)目已面臨10%紅線被突破的風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)始出現(xiàn)在財(cái)政承受能力論證中，將PPP項(xiàng)目下部分支付責(zé)任簡(jiǎn)單粗暴地直接挪入政府性基金的行為。即便是一些區(qū)域開(kāi)發(fā)類PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證中，這樣的使用也需要有項(xiàng)目與土地的高度相關(guān)性和嚴(yán)格的程序。如果簡(jiǎn)單將大部分政府支出責(zé)任設(shè)置為通過(guò)政府性基金予以支付，由此降低在一般預(yù)算支出中的占比。政府性基金沒(méi)有10%的紅線限制，將導(dǎo)致項(xiàng)目杠桿率很高，放大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！毖f(shuō)，“這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)剛剛出現(xiàn)，政府需要高度重視，否則可能導(dǎo)致PPP泡沫化的現(xiàn)象?！?/p>
他舉例稱，以西部某縣為例，在落地一個(gè)10億元投資體量的PPP項(xiàng)目之后，當(dāng)?shù)仉S后推出一個(gè)50億元規(guī)模的新城基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政承受能力初始論證測(cè)算，兩個(gè)PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任占比高出“10%”底線三四個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)此，中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任李開(kāi)孟表示，地方有多種方式突破10%的紅線。10%的規(guī)定是針對(duì)每年公共預(yù)算支出，而非收入。這就導(dǎo)致會(huì)出現(xiàn)一種現(xiàn)象，就是發(fā)達(dá)地區(qū)本來(lái)最有能力做PPP項(xiàng)目，但現(xiàn)在PPP最熱的是西部地區(qū)。
財(cái)政部PPP中心第7期季報(bào)顯示，西部地區(qū)PPP模式需求更大，占據(jù)了PPP入庫(kù)項(xiàng)目的半壁江山。從入庫(kù)項(xiàng)目來(lái)看，截至6月末，西部入庫(kù)項(xiàng)目占比53.6%，入庫(kù)項(xiàng)目投資金額8.2萬(wàn)億元，占總投資額的50%.“而且由于10%對(duì)應(yīng)的是預(yù)算支出，而不是每年的現(xiàn)實(shí)支出，是一種軟約束。而且PPP財(cái)政承受能力論證是針對(duì)具體的項(xiàng)目進(jìn)行論證，這里面的可操作空間就很大?！崩铋_(kāi)孟說(shuō)。
此外，PPP領(lǐng)域還存在明股實(shí)債、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、PPP范圍泛化偽PPP項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)失控等問(wèn)題。史耀斌在上述講話中就提到PPP領(lǐng)域存在不規(guī)范的“四大問(wèn)題”。他指出，一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過(guò)BT、政府回購(gòu)、承諾固定投資回報(bào)等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項(xiàng)目。一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過(guò)“工程可用性付費(fèi)+少量運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任，實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。此外，將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來(lái)包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)快速審批和融資。
“現(xiàn)有的PPP模式將注意力引導(dǎo)到如何參與融資及承攬施工任務(wù)方面，而不是關(guān)注專業(yè)運(yùn)營(yíng)。已經(jīng)上馬的PPP項(xiàng)目未來(lái)幾年將面臨嚴(yán)重的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，大量PPP項(xiàng)目違約事件或不斷爆發(fā)。”李開(kāi)孟說(shuō)。
多措并舉力促規(guī)范發(fā)展
針對(duì)PPP發(fā)展中存在的諸多問(wèn)題，薛濤建議，項(xiàng)目前端發(fā)起的時(shí)候，應(yīng)該設(shè)立更好的PPP項(xiàng)目篩選模式，相關(guān)部門應(yīng)建立更好的協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開(kāi)，譬如政府支付情況公開(kāi)，這樣違約的情況會(huì)減少。而對(duì)一些已經(jīng)出現(xiàn)問(wèn)題的PPP項(xiàng)目可以進(jìn)行緊急修復(fù)，譬如可用性付費(fèi)必須捆綁。此外地方政府減少對(duì)PPP項(xiàng)目的依賴性，一些無(wú)法修復(fù)的項(xiàng)目甚至可以從PPP名單中剔除。
江西財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP研究中心副教授賴小東表示，應(yīng)該引入獨(dú)立第三方為PPP提供全周期監(jiān)管模式，建立科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，為社會(huì)資本安全退出把關(guān)。
針對(duì)突破10%紅線的問(wèn)題，李開(kāi)孟建議，政府要改掉目前流于形式的PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，對(duì)那些必須由財(cái)政資金支出的PPP的領(lǐng)域，要嚴(yán)格財(cái)評(píng)，納入政府中長(zhǎng)期預(yù)算體系，形成硬約束，從根本上解決問(wèn)題。而對(duì)于基于市場(chǎng)機(jī)構(gòu)能夠完成的PPP項(xiàng)目，應(yīng)該通過(guò)價(jià)格收付制度的改革，深化投融資體制改革，建立基于市場(chǎng)化的回報(bào)機(jī)制的PPP項(xiàng)目。
薛濤認(rèn)為，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)有些城市已開(kāi)始編制投融資規(guī)劃，明確未來(lái)中長(zhǎng)期（5到10年）重大投資項(xiàng)目清單、投資規(guī)模、資金需求和政府債務(wù)規(guī)模等，設(shè)計(jì)城市資金信用、債務(wù)平衡和投融資為一體的實(shí)施方案，并特別對(duì)各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目按照輕重緩急進(jìn)行合理設(shè)計(jì)、有序安排。這種方法一方面解決地方規(guī)劃落地、項(xiàng)目對(duì)接以及政府和市場(chǎng)銜接問(wèn)題，另一方面可解決政府和社會(huì)資本之間的信用問(wèn)題，促進(jìn)雙方伙伴關(guān)系得以建立并可持續(xù)。從與現(xiàn)有政策的結(jié)合來(lái)看，也可與國(guó)家提出的建立中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算框架進(jìn)行銜接，對(duì)今后一段時(shí)期的政府財(cái)力作出理性的統(tǒng)籌、中長(zhǎng)期的安排。
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP研究專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)孫潔表示，政府能否出臺(tái)鼓勵(lì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策，建立一個(gè)激勵(lì)機(jī)制。譬如在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)上，可以考慮進(jìn)一步壓縮前端的工程利潤(rùn)，將一部分利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到運(yùn)營(yíng)階段，鼓勵(lì)企業(yè)以積極方式參與運(yùn)營(yíng)中。
而針對(duì)PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)失控的問(wèn)題，薛濤建議各級(jí)政府對(duì)幾個(gè)優(yōu)先原則予以重視，一是重要性，關(guān)系基本民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的項(xiàng)目，應(yīng)該優(yōu)先，而非目前許多地方“成熟一個(gè)、實(shí)施一個(gè)”的做法；二是運(yùn)營(yíng)性，績(jī)效考核清晰、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效提高壓力明顯、適合發(fā)揮PPP優(yōu)勢(shì)的應(yīng)優(yōu)先，而非某些“政績(jī)工程”優(yōu)先；三是適當(dāng)性，要考慮PPP項(xiàng)目是否和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、地方財(cái)力相匹配，對(duì)規(guī)模、體量、質(zhì)量要求進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，避免出現(xiàn)背離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和必要性的PPP項(xiàng)目。
?。ň庉嫞亨?/p>